Cereales Asunción c. A. N. N. y P. de Paraguay

CSJN, 29/09/98, Cereales Asunción S.R.L. c. Administración Nacional de Navegación y Puertos de la República del Paraguay.

Zona franca de Paraguay en Argentina. Convenio de Otorgamiento de Zona Franca. Contrato administrativo (concesión). Rescisión unilateral del contrato. Demanda contra entidad autárquica de un Estado extranjero (Paraguay). Inmunidad de jurisdicción. Inmunidad relativa. Actos iure imperii e iure gestionis. Ley 24.488: art. 2.c. Aplicación a causas iniciadas con anterioridad a su dictado. Actividad comercial. Interpretación amplia. Jurisdicción internacional. Tratado de Derecho Civil Internacional Montevideo 1940: 56. Lugar de cumplimiento. Competencia de los tribunales argentinos.

Publicado por Julio Córdoba en DIPr Argentina el 12/03/07, en Fallos 321:2594 y en LL 1999-B, 490, con nota de M.del R. Mazzei.

Dictamen del Procurador General de la Nación

I. Las presentes actuaciones fueron iniciadas con el objeto de reclamar a la Administración Nacional de Navegación y Puertos de la República del Paraguay, indemnización por los daños y perjuicios derivados del incumplimiento contractual que se alega, al haberse dejado sin efecto la concesión otorgada a la actora por el gobierno de la citada República mediante las resoluciones 1926/89 y 2113/89, en el marco de la explotación de una zona franca creada en su favor en la Ciudad de Rosario.

Afirmó la accionante que dicha anulación configura un acto unilateral, arbitrario e ilegítimo, que no atendió a los gastos efectuados para su operatividad ni a la privación del lucro cesante esperado, lo cual genera -dijo- en la cabeza de la autoridad concedente, su responsabilidad por los daños causados.

Corrido el traslado de la demanda, se presentó la accionada a fs. 164/185, alegando que, al darse la existencia de un conflicto que se origina en un acto administrativo, emanado de un organismo de la administración pública del Estado Paraguayo, por consiguiente la jurisdicción para resolver sobre las cuestiones suscitadas en la relación con la concesionaria corresponde al Estado nacional del Paraguay, por lo que opuso la excepción de incompetencia de jurisdicción por razón de la materia, al tratarse, además, de la aplicación de normas jurídicas del estado extranjero, desde que la relación jurídica substancial se establece en base a tales normas, que no tienen vinculación alguna con el mundo jurídico del Estado Argentino.

Señaló, también, que la demandada, una entidad autárquica del Estado de la República del Paraguay, tiene su domicilio también en el extranjero, y actúa en la órbita de su derecho público y patentiza una actuación indirecta de tal Estado, del cual se descentraliza, y que su patrimonio, agregó, se conforma con aportes de bienes y en efectivo del Estado del Paraguay, cuya citación como tercero, por tanto, solicita.

A fs. 176/201, se presentó en autos, en virtud de la citación efectuada en los términos del art. 94 del Cód. Procesal Civil y Comercial, el Estado nacional de la República del Paraguay, quien, a más de establecer la situación jurídica de la Administración Nacional de Navegación y Puertos del Estado Paraguayo, y de las particularidades que tienen las zonas francas portuarias y en especial la de Rosario, otorgada al Estado presentante en calidad de tercero, destacó que, en dicha zona, el tránsito de mercaderías está exento de gravámenes de cualquier clase por el Estado Argentino, así como la intervención de sus autoridades aduaneras dentro de su perímetro, la que es administrada por las autoridades competentes del Estado extranjero y que, según los preceptos convencionales, las cuestiones que se susciten entre el estado otorgante de la zona franca y el beneficiario, se resolverán por la acción de sus gobiernos en negociaciones directas.

Agregó el compareciente que, en virtud del convenio y lo interpretado por la doctrina en orden a principios del derecho internacional en materia de extraterritorialidad, cabe tener a la zona franca como una extensión de su territorio nacional, la cual se concede con los alcances pactados en el instrumento respectivo, que otorga el poder administrador y tributario, circunstancia que permite aplicar a la concesionaria las leyes del país.

Por tal razón, puntualizó, atento lo expuesto y con arreglo a las normas propias de su Estado nacional, opone la excepción de incompetencia y las defensas de falta de acción y nulidad, ya que dichos preceptos determinan que, en los juicios de cualquier naturaleza en que sea parte el Estado, serán competentes los tribunales nacionales en que tenga su domicilio el representante respectivo, en el caso los de la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay. Toda disposición contraria –adujo- pondría en peligro las relaciones bilaterales de orden jurídico-económico.

II. A fs. 434/436, el tribunal de 1ª instancia resolvió admitir la excepción de falta de jurisdicción, de conformidad con los argumentos del Ministerio Público Fiscal, y expresó, al respecto, que, en tanto las cuestiones planteadas no versan sobre los puntos que se ha reservado el Estado Argentino para el ejercicio de su jurisdicción en la zona franca, sino que, por razón de los sujetos y el objeto, lo que se halla comprometido es el interés de un Estado extranjero, se impone la condición establecida en el art. 24, inc. 1° del dec.-ley 1285/58, de solicitar la autorización de dicho gobierno para someterlo a juicio, por lo que, no habiendo mediado renuncia del Estado extranjero a la inmunidad de jurisdicción, los tribunales nacionales argentinos no estaban habilitados para entender en la causa.

Apelada esta decisión por la actora, la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario resolvió, a fs. 468/469, revocarla declarando la competencia de la justicia federal para entender en la causa.

Para así decidir, el tribunal señaló que el art. 16 del Convenio de Otorgamiento de Zona Franca y su reglamento, celebrado entre los gobiernos de la República Argentina y del Paraguay a establecerse en la Ciudad de Rosario, dispuso que "la zona franca permanecerá sometida a la jurisdicción de la República Argentina, que se reserva todas las facultades emanadas de la soberanía territorial o inherentes al ejercicio del poder de policía en aquéllas, en cuanto se refiere a la observancia de sus leyes y demás disposiciones".

Agregó, asimismo, que como la misma reglamentación del convenio indica, la "zona franca" sólo implica libre tránsito de bienes y servicios, pero no limita la competencia territorial Argentina, la que ha sido reconocida por el Estado Paraguayo al firmar el convenio, a través de la Administración Nacional de Navegación y Puertos, que de él depende como ente autárquico.

Destacó, también, que dicho convenio y su reglamentación, de conformidad al informe agregado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, no expresa la voluntad del Estado Paraguayo de hacer reserva de inmunidad de jurisdicción, sino, por el contrario, reconoce la Argentina, concluyendo por ello que la concesión para operar en la zona franca, otorgada por la República Argentina al Estado paraguayo, se encuentra bajo la jurisdicción de los tribunales federales argentinos.

III. Contra dicha resolución la demandada y el Estado citado como tercero interpusieron recurso extraordinario a fs. 485/495 que previa contestación del traslado por la contraparte a fs. 498/513, fue concedido a fs. 516.

Señalan los recurrentes que el requisito de planteo oportuno de la cuestión federal, está cumplido desde la iniciación de la demanda y porque desde la primera intervención procesal los agraviados la han introducido en la causa.

Aducen que se trata en el caso de analizar los efectos contradichos de la aplicación de las cláusulas de un convenio firmado entre la Argentina y Paraguay, que categoriza como federal, donde sostienen que el poder de administrar la zona franca, que configura la explotación de un servicio público en interés de la República del Paraguay, no deviene revisable o dirimible en extraña jurisdicción, a la que no aceptan someterse en resguardo de su orden público nacional y que tal prerrogativa, ha sido cuestionada en el "sub lite" y la decisión resultó contraria a la validez del derecho que se funda en dichas cláusulas.

Agregan que, por otro lado, la citada cuestión federal guarda directa e íntima relación con la materia del pleito y ha sido reintroducida en 2ª instancia al emitirse una decisión arbitraria, de modo sorpresivo, que configura un supuesto de gravedad institucional.

Cabe tener en cuenta –dicen- que la resolución emana del Máximo Tribunal de la causa; conforme a la exigencia de la ley 48, pone fin a la cuestión incidental debatida, que en el caso resuelve artículo atinente a la competencia federal, lo cual la hace equiparable a definitiva, desde que termina con la suerte de la pretensión del Estado extranjero, que se ve imposibilitado de replantear la cuestión en otra oportunidad.

Explican que la decisión del a quo provoca un menoscabo al Estado Paraguayo, pues se ve constreñido contra su voluntad a ventilar en jurisdicción extraña las decisiones de su administración pública máxime cuando, como se dijo, tal circunstancia proviene de una decisión de carácter arbitrario por valoración irrazonable de las pruebas aportadas en autos, en tanto se desconoce, por ausencia de análisis, que la vinculación de la actora con la Administración Nacional de Navegación y Puertos de la República del Paraguay se da en el marco del derecho público paraguayo, al actuar el ente como órgano representativo de dicho Estado, y que tal organismo tiene reconocida por el Argentino, la potestad de administrar la zona franca, tratándose de una persona jurídica estatal con domicilio en el Paraguay, que actúa en la órbita del derecho administrativo, a través de resoluciones, una de las cuales concesionó la operatoria por la actora bajo determinadas condiciones y otra de las cuales revocó tal decisión, constituyendo ambos actos administrativos extranjeros, cuyo derecho público, por ende, es el que necesariamente habrá de establecer las competencias y los procedimientos para determinar la validez de esos actos, mientras no afecten el orden público argentino.

Sin duda –sostienen- se prescindió en autos, al dictarse la sentencia que se ataca, de hechos notorios a la par que pone de manifiesto que media en el "sub lite" omisión de pronunciamiento sobre cuestiones articuladas conducentes a la solución del conflicto, en el marco de una causa que trasciende el interés particular y repercute en la personalidad internacional de las dos naciones involucradas por el convenio, afectando la conducción de las instituciones propias del Paraguay y las relaciones internacionales del Estado Argentino.

En tal sentido, destacan, la controversia gira en torno de la interpretación del art. 16 del convenio, precepto al cual el fallo se remite en su literalidad, sin analizar las particularidades del caso, ni otras cláusulas de la normativa aplicable, lo que transforma al pronunciamiento en un acto jurisdiccional inválido, al ser producto de una afirmación carente de motivaciones objetivas.

Ponen de relieve, además, que el fallo desconoce la finalidad del convenio, cual es el establecimiento de una zona franca a través de todo un andamiaje jurídico, que debió ser tenido en cuenta en su integridad, en vez de hacer una interpretación aislada de una de sus normas.

Por otra parte, enfatizan, el fallo ignora la expresa articulación del Estado Paraguayo de no someterse a la jurisdicción Argentina, dejando de lado que el accionado ha realizado actos de imperio, que están exentos de ser juzgados en otra jurisdicción, con fundamento en lo dispuesto en el art. 24, del dec.-ley 1285/58, y el art. 21 del Convenio, que establece el mecanismo de las negociaciones directas para resolver conflictos relativos a su interpretación.

IV. El recurso extraordinario resulta procedente en virtud de la naturaleza de la cuestión planteada –inmunidad de jurisdicción de los Estados extranjeros y de sus personas jurídicas de derecho público- que se relaciona con un principio elemental de la ley de las naciones, de indudable entidad federal (conf. fallos: 125:40), así como porque aparece controvertida en la causa la inteligencia de normas de ese carácter sustentada por el a quo, cuales son el convenio internacional entre el estado Argentino y la República del Paraguay, sobre la concesión de una zona franca en el Puerto de Rosario, así como la eventual aplicación del art. 24, inc. 1°, del dec.-ley 1285/58.

V. Se desprende de autos que la demandada en primer término, la Administración Nacional de Navegación y Puertos de la República del Paraguay, y este Estado nacional, quien se hizo parte conforme a lo dispuesto por el art. 94 del Cód. Procesal Civil y Comercial, expresaron su oposición a ser juzgados por los tribunales argentinos, haciendo uso de la opción contemplada en las disposiciones del dec.-ley 1285/58, y a su vez que, como quedó reseñado, la litis importa el tratamiento de cuestiones jurídicas que se sustentan en normas del derecho público de la República del Paraguay, desde que, en lo sustancial, se discute la capacidad y justificación del órgano concedente para resolver el contrato que celebrara con la actora y si esa conducta es susceptible de ser sancionada con la asunción de responsabilidad por los daños y perjuicios derivados del incumplimiento contractual.

El fallo que se cuestiona, con el objeto de sostener la competencia de la justicia federal, hace alusión al ejercicio pleno, en el marco de aquel convenio, de las facultades soberanas del Estado Argentino en el ámbito de su territorio nacional, así como también no sólo a la no existencia de reserva de inmunidad de jurisdicción por el Estado Paraguayo, sino, por el contrario, a un reconocimiento expreso por parte de éste de la jurisdicción Argentina.

VI. Para el correcto enfoque del problema que aquí se suscita, corresponde señalar, de inicio, que el principio liminar en materia de demandas promovidas contra un Estado extranjero, es que el mismo no se halla sometido a las jurisdicciones de otros Estados, conforme una sólida y aceptada norma del derecho internacional, cuyo espíritu anima las disposiciones contenidas, tanto en el inc. 1° del art. 24 del dec.-ley 1285/58, como en la ley 24.488.

Es de tener en cuenta, acto seguido, que la doctrina y la jurisprudencia fue admitiendo que, en algunos contados supuestos, puede dejarse de lado dicho principio de inmunidad, pero que ello ha de ser interpretado de modo restrictivo.

La ley 24.488, dispone, en este orden de ideas, excepciones referidas a materias específicas, como aquellas demandas en lo previsional y lo laboral; y cuando se haya consentido, expresamente de modo escrito, en un tratado, convenio o declaración en particular, sobre materia comercial o industrial, o cuando, finalmente, surgiera la jurisdicción de los tribunales argentinos en virtud de tratarse de contratos celebrados en la República Argentina o en el exterior, que causen efectos en el territorio nacional.

Tras señalar lo precedente, cabe, destacar que el citado convenio, que crea una zona franca en nuestro territorio nacional para uso paraguayo, establece, en su art. 7°, que las actividades que allí desarrollen con motivo de su aplicación, deberán observar las disposiciones vigentes en la República Argentina relativas a la protección de la vida, la salud de las personas, el medio ambiente y la seguridad, con el compromiso de las autoridades paraguayas, de crear los controles necesarios para hacer efectivo el cumplimiento de tales disposiciones y reservándose la República Argentina el derecho de realizar inspecciones de acuerdo con las autoridades del Estado extranjero y de surgir la comprobación de alguna infracción tal hecho se hará conocer a la Comisión mixta creada como órgano de administración del convenio para su interpretación, propuesta de modificación o ampliación, con lo cual se ha creado un organismo con facultades suficientes como para resolver conflictos en torno a los alcances del convenio, que resultaría previa a cualquier acto unilateral de alguno de los Estados partes.

Por otro lado, en su art. 16, se deja constancia que la zona franca permanecerá sometida a la jurisdicción argentina en lo que se refiere a la observancia de sus leyes y demás disposiciones.

Pactan también ambos Estados, que la interpretación y aplicación del convenio, estará sujeto a lo dispuesto en el reglamento accesorio que firman las partes (art. 18).

Emerge también de dicho reglamento que la administración y organización de la zona franca estará a cargo del Estado Paraguayo a través de sus organismos competentes (art. 1°), quien podrá contratar libremente de acuerdo a su conveniencia y necesidad con particulares y empresas argentinas, (art. 10).

Se estipula asimismo que, a los fines del sometimiento a la jurisdicción argentina en los términos del art. 7° del convenio, los delitos o infracciones estarán sujetos a las sanciones previstas en la legislación nacional, pero siempre que ello no esté legislado en el convenio o reglamento (art. 12), y que el control aduanero que realiza la autoridad Argentina, es al sólo efecto de que no se desvirtúen los fines del convenio o impidan la represión de los actos que impliquen riesgo o perjuicio fiscal argentino (art. 14).

VII. De todo lo cual, se deduce, con claridad, que el convenio ha venido a conceder al Estado Paraguayo prácticamente el uso exclusivo y sin cargo de dicho espacio territorial portuario, para que aquél pueda ejercer sus funciones públicas, vinculadas con el comercio exterior y la administración del servicio público que en principio configura la actividad portuaria, con expresa renuncia de intervención de la autoridad argentina, quien sólo ha resguardado y mantenido la jurisdicción soberana de nuestro país, respecto de todo aquello que se relacione con materias específicas que puedan afectar el orden público nacional y las normas de seguridad e higiene.

A este respecto, no admite duda que la cuestión litigiosa que en el "sub lite" se ventila no guarda relación con éstas últimas materias, sino con los alcances precisamente de la administración de la zona franca y, en consecuencia, al devenir dicho conflicto del ejercicio administrativo de la autoridad pública extranjera, se encuentra atada a las normas particulares que surjan del contrato que une al concedente con el concesionario, que en este caso se sujeta a las disposiciones del derecho público del Estado Paraguayo, en orden a la naturaleza de la entidad concedente y lo dispuesto por el art. 5°, incs. "c", "h" y "n" de ley 1066, que creó el organismo encargado de la administración de la zona franca, el cual, cabe destacarlo, está integrado por autoridades designadas por el propio poder ejecutivo de la República del Paraguay (art. 9°, ley 1066 citada), y que obra en la contratación de servicios, conforme a las disposiciones legales administrativas del país concedente (art. 44, ley citada precedentemente).

De las resoluciones 1926 y 2113 de la Administración Nacional de Navegación y Puertos de la República del Paraguay, se desprende, a su vez, que tal concesión se otorgó por medio de actos administrativos unilaterales, mediante los cuales se autoriza la explotación del servicio y su ampliación o cancelación por tiempo determinado al particular actor, ajustado a los términos del convenio internacional y disposiciones legales del Estado extranjero, disposiciones éstas que fueron expresamente reconocidas como aplicables al caso por la accionante, según consta en la correspondencia mantenida con la concedente.

Por ende, no admite duda que el objeto esencial del contrato administrativo, cuya rescisión se discute, consiste en la prestación de un servicio público de la Administración Nacional del Estado extranjero, delegado en un organismo descentralizado de dicha estructura estatal, y que el pedido de citación como tercero del Estado de la República Paraguay, no mereció oposición de la actora y provocó su incorporación a juicio, donde hizo valer la inmunidad de jurisdicción, al igual que ratificó la propia de su organismo delegado para el ejercicio de las funciones de prestación del referido servicio público que dan lugar a la litis.

A todo evento, es de interés poner de relieve, que a los fines de establecer qué naturaleza tiene el contrato que es motivo y razón de ser de la acción que se instaura, es el propio actor quien demanda con fundamento en legislación del derecho público extranjero, con citas de doctrina y jurisprudencia de interpretación de normas y actos de carácter administrativo y quien destaca que la demanda tiene como fin reclamar los daños derivados de la ruptura de dicho contrato, al que califica de concesión, para la explotación de la zona franca. Debiéndose señalar que V.E. tiene reiteradamente dicho que a los efectos de fijar la competencia, hay que estar a las normas que se invocan y no a las que pudieran ser aplicadas.

Y no posee menor grado de interés tomar en cuenta que la explotación y prestación del servicio portuario ha sido calificada por esa Excma. Corte Suprema como de carácter público, según se desprende de precedentes de V.E. como "S.C.A. Meridiano c. Administración General de Puertos" sentencia del 24 de abril de 1979 (LL 1979-C, 84), en el cual se señaló, que atento a la calidad de dominio público que tienen las instalaciones portuarias y el carácter de servicio público que puede tener el prestado por el puerto, los contratos y convenios a los que alude el Estatuto de la Administración General de Puertos, no pueden ser otros, que el de concesión de uso de bienes de dominio público y el de concesión de servicio público. (Fallos: 311: 292).

Es de resultas de todo ello, que corresponde advertir que en el caso en cuestión se están poniendo en tela de juicio, de manera exclusiva, las decisiones del Estado nacional extranjero en el ejercicio de actos de autoridad o imperio y no de otros eventuales donde pudiera dicho estado, como una persona más de derecho privado, ejercer una actividad puramente comercial y tiene dicho V.E. "que verificar el examen de los actos de un Estado soberano por los tribunales de otro y acaso declarar su invalidez mediante una sentencia contra la voluntad del primero llevaría sin duda a poner en peligro las amistosas relaciones entre los gobiernos y turbaría la paz de las naciones" (Fallos 178:173 -LL 129-199-).

Precisamente el art. 24, inc. 1°, apart. "b" del dec.-ley 1285/58, establece que no se dará curso a las acciones promovidas contra las personas jurídicas del derecho público del país extranjero, sin requerir previamente la conformidad de su gobierno para someterlas a juicio, norma ésta que vino a consagrar el principio de igualdad e independencia de los Estados reconocido universalmente.

Por otra parte, a mayor abundamiento, es dable recordar que el carácter excepcional que significa apartarse del principio de inmunidad, ha sido receptado, de modo general, tal como ha sucedido en un dictamen de la Procuración General del Tesoro, del 2 de julio de 1982, donde se destacó que el principio contenido en el art. 24, del dec.-ley 1285/58, sólo es aplicable una vez que se inicia la demanda, para luego, antes de dar curso a la misma, requerir la previa conformidad del estado extranjero para ser sometido a juicio, y que tal inteligencia de la norma tenía su razón de ser, en que una sumisión extrajudicial a la jurisdicción argentina, podría ser revocada ulteriormente, citando para ello la opinión al respecto de Werner Goldschmidt volcada en su "Derecho Internacional Privado", p. 450, N° 348, Buenos Aires, Ed. De Palma, 4ª ed., para quien una decisión de tal naturaleza emana de la capacidad soberana de los Estados.

VIII. Aclarado, entonces, que no se está en el "sub judice" en presencia de una vinculación jurídica de carácter privado, sino público, debe ponderarse, a continuación, si no ha mediado por parte del Estado extranjero sometimiento convencional a la jurisdicción nacional.

No parece que ello resulte ajustado, a las constancias del convenio, a poco que se advierta que el art. 7° hace expresa referencia a que la observación de las disposiciones legales nacionales argentinas, dentro de la zona franca, lo serán sólo en lo relativo a cuestiones que pongan en juego la vida de las personas, su salud, y aquello referido al medio ambiente o seguridad, pero aun en tales supuestos será la autoridad competente en la zona franca la que dé el encuadre de la infracción a las disposiciones legales de la Argentina y hará conocer tal circunstancia a una Comisión Mixta que se creará al efecto.

Y, en asonancia con el espíritu del convenio, no cabe inferir del art. 16 la supuesta aceptación contractual de la jurisdicción judicial argentina, en virtud de que de la sola lectura textual de los términos allí utilizados, debe colejirse que la Nación Argentina co-contratante, ha venido sólo a ratificar su capacidad soberana de ejercer las potestades propias que surgen de su calidad de Estado independiente en el ámbito territorial, -esto es, no ha cedido su territorio- mas no cabe darle al término la interpretación ceñida de que se refiere a la capacidad jurisdiccional de sus tribunales, desde que no es lógico suponer interés alguno de la Argentina en juzgar los conflictos del Paraguay con sus concesionarios en ejercicio de su poder administrador, y menos lo es pensar que el Paraguay lo aceptaría.

Tampoco tiene incidencia alguna que la concesionaria sea una empresa nacional –no debe dejarse de ponderar que incluso podría haber sido paraguaya- ya que la nacionalidad de la contraparte no influye respecto del principio de inmunidad de jurisdicción.

Y no parece ocioso acotar, por último, que la Argentina no podía reservarse un derecho del que carece –juzgar en su jurisdicción a un Estado extranjero- extremo que apuntala, por si fuese menester, la inteligencia sobre el art. 16 sólo se refiere a la jurisdicción como sinónimo de dominio soberano territorial.

Por tanto, de todo lo expuesto, cabe concluir que la cuestión discutida en el presente proceso, al tener su origen en un acto administrativo emanado de las autoridades públicas del Estado nacional del Paraguay, referido a actos de gestión pública derivados del ejercicio de facultades soberanas, al no haberse habilitado la correspondiente autorización, respecto de la entidad administrativa demandada, ni renunciado a la inmunidad de jurisdicción el Estado extranjero, no resulta de competencia de los tribunales nacionales.

Por ello, opino que V.E. debe hacer lugar al recurso extraordinario planteado y revocar el fallo en cuestión.- Setiembre 29 de 1997.- N. E. Becerra.

Buenos Aires, setiembre 29 de 1998.

Considerando: 1. Que la empresa Cereales Asunción S.A. promovió demanda contra la Administración Nacional de Navegación y Puertos de la República del Paraguay y/o quien resulte responsable por los daños y perjuicios derivados de la rescisión unilateral del contrato de concesión suscrito por las partes en virtud del cual, se autorizó a la actora a operar en la zona franca paraguaya en territorio argentino.

Según constancias de autos, el 29 de noviembre de 1979 el gobierno de la República Argentina y el gobierno de la República del Paraguay firmaron en Buenos Aires un convenio por el que se establece una zona franca a favor de la República del Paraguay en el puerto de Rosario para las mercaderías de exportación procedentes del Paraguay y para las que se importen por ese país para su uso y consumo. El citado tratado dispone que la República Argentina cede la administración de dicha zona a la República del Paraguay –art. 9- y se reserva todas las facultades emanadas de la soberanía territorial y la jurisdicción sobre este lugar –art. 16-.

El Procurador General del Estado del Paraguay, en representación de éste –que fue citado como tercero en el presente juicio- opuso la excepción de incompetencia por entender, sobre la base de normas constitucionales y legales del ordenamiento jurídico paraguayo, que sólo cabe demandar a aquél ante los tribunales de Asunción, República del Paraguay.

2. Que la sentencia de la sala B de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario revocó lo decidido por el juez de 1ª instancia en cuanto había declarado la falta de jurisdicción argentina para conocer en el presente caso.

La Cámara fundó su decisión en aquel tratado, en virtud del cual la República Argentina se reserva en la zona franca todas las facultades emanadas de la soberanía territorial. De ello concluyó que el Paraguay, al no haber hecho reserva alguna al respecto reconoció la jurisdicción argentina. Contra este pronunciamiento la demandada dedujo el recurso extraordinario, que fue concedido.

3. Que la sentencia apelada tiene carácter definitivo a los fines del art. 14 de la ley 48, puesto que por su índole y sus consecuencias puede llegar a frustrar el derecho federal invocado, acarreando perjuicios de imposible o tardía reparación ulterior. Este último criterio resulta aplicable al caso pues tal decisión importa privar a la apelante de la inmunidad que alega en virtud de revestir el carácter de Estado extranjero.

Tal pronunciamiento ha puesto en tela de juicio disposiciones de naturaleza federal, y la decisión recaída en la causa ha sido contraria al derecho que en ellas fundó el apelante (art. 14, inc. 3°, ley 48). Por otra parte la naturaleza de la cuestión planteada –inmunidad de jurisdicción de los estados extranjeros- constituye según jurisprudencia de esta Corte un principio elemental de la ley de las naciones (Fallos: 125:40) que, por lo mismo, revela su inequívoco carácter federal y determina que su inteligencia deba ser establecida en este tribunal.

4. Que en doctrina elaborada desde antiguo por esta Corte se reconocía la tesis absoluta de la inmunidad de jurisdicción, por la cual se impedía que en cualquier tipo de causas un Estado extranjero pudiera ser llevado sin su consentimiento a los tribunales de otro país (fallos: 123:58; 125:40; 178:173; 292:461 -LL 1976-B, 420, 33.400-S- entre otros). Sin embargo, en Fallos: 317:1880, este tribunal, en virtud de una reconocida práctica internacional, abandonó el criterio anterior y adhirió al principio de inmunidad relativa o restringida según el cual cabe distinguir entre los actos "iure imperii" –actos de gobierno realizados por el Estado extranjero en su calidad de soberano- y los actos "iure gestionis" –actos de índole comercial-. Respecto de los primeros, estableció que se mantiene el reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción del Estado extranjero, en tanto que, respecto a los segundos, decidió que debían ser juzgados en el Estado competente para dirimir la controversia.

5. Que después de aquel cambio jurisprudencial entró en vigencia la ley 24.488 que receptó la tesis restringida. Esta normativa es de aplicación al caso, aun cuando haya sido sancionada con posterioridad a la interposición de la demanda y las partes no la hayan invocado. Esto es así pues, el juez debe aplicar el derecho vigente, máxime cuando, por tratarse de una norma sobre habilitación de la instancia, reviste carácter jurisdiccional y es por ende de aplicación inmediata (Fallos: 226:651; 234:233; 246:162; 249:343; 103-531; 256:440; 257:83; 258:237, entre otros).

6. Que la citada ley, para determinar en qué casos un tribunal argentino puede ejercer su jurisdicción sobre un Estado foráneo dispone: "los estados extranjeros no podrán invocar su inmunidad de jurisdicción en los siguientes casos: Cuando una demanda versare sobre una actividad comercial o industrial llevada a cabo por el estado extranjero y la jurisdicción de los tribunales argentinos surgiere del contrato invocado o del derecho internacional" (art. 2, inc. c).

7. Que, para el caso de autos, es preciso determinar, en primer lugar, el alcance del término "comercial" en el ámbito de la ley 24.488. A tal fin, esta Corte ha sostenido, reiteradamente, que la primera pauta de interpretación de la ley "es dar pleno efecto a la voluntad del legislador, cuya primera fuente es la letra de la ley; en esta tarea no pueden descartarse los antecedentes parlamentarios, que resultan útiles para conocer su sentido y alcance" (Fallos: 313:1149). Cabe pues indagar los precedentes que ha tenido en cuenta el legislador al sancionar nuestra ley: la Convención Europea sobre Inmunidad de los Estados de 1972, el Proyecto de Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados de la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas, el Proyecto de Convención Interamericana sobre Inmunidad de Jurisdicción de los Estados elaborado por el Comité Jurídico Interamericano; y como fuentes nacionales extranjeras la Foreign Immunities Sovereign Act de los Estados Unidos de 1976 y la State Inmunity Act de Gran Bretaña de 1978 (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados del 7 de diciembre de 1994m ps. 4300 y sigtes.).

8. Que tales antecedentes contienen pautas interpretativas para delimitar el alcance del término "comercial". Así, la Convención Europea sobre Inmunidad de Jurisdicción de los Estados dispone que "un estado contratante no podrá alegar inmunidad en caso de que tuviera en el territorio del Estado con jurisdicción una oficina, agencia u otro establecimiento comercial a través del cual se dedicara, al igual que una persona real a actividades industriales, comerciales o financieras, si la acción judicial estuviera relacionada con las actividades de dicha oficina, agencia o establecimiento comercial" (art. 7).

Así, en el art. 10 del Proyecto sobre Inmunidad de los Estados elaborado por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas se establece que no gozarán de inmunidad las transacciones mercantiles celebradas por un Estado con una persona natural o jurídica extranjera cuando en virtud de las normas del Derecho Internacional Privado exista una jurisdicción nacional competente. En su art. 2°, punto 1, numeral C, considera como tales a la compraventa de mercaderías, prestación de servicios, convenios financieros, obligaciones de garantía, o cualesquiera otros de carácter mercantil, industrial o de locación de obras o servicios.

Por su parte, el Proyecto de Convención Interamericana sobre la Inmunidad de Jurisdicción de los Estados establece: "los Estados no invocarán inmunidad de jurisdicción con respecto a las demandas que se refieran a la actividad mercantil o comercial que hayan realizado en el territorio del Estado del foro. Se entiende por actividad mercantil o comercial del Estado la realización de una determinada transacción o acto comercial o mercantil como parte del desarrollo ordinario de su comercio" (art. 5).

A su vez, la Foreign Sovereign Immunities Act de los Estados Unidos define en su apartado 1603 que actividad comercial significa tanto una conducta comercial habitual como una transacción comercial particular. El carácter comercial de una actividad será determinado por la naturaleza de la actividad, más que por referencia a su fin.

Por último, la British Immunity Act establece que el Estado no gozará de inmunidad jurisdiccional en las instancias relativas a una operación comercial en la que el Estado extranjero es parte, o a una obligación contractual a su cargo (comercial o no) que deba ejecutarse en todo o en parte en el Reino Unido (art. 3). Caracteriza luego, a las obligaciones comerciales como todo contrato de provisión de bienes o servicios, todo préstamo u operación financiera y toda caución o garantía vinculada con operación financiera y toda otra operación o actividad (sea comercial, industrial, financiera, profesional o de naturaleza similar), asumida por el Estado extranjero o en la cual éste se comprometa en forma que no importe el ejercicio de un poder público (art. 3°, inc. 3).

9. Que no es ocioso recordar algunos precedentes de tribunales extranjeros que han determinado por exclusión el alcance de los actos comerciales, al establecer que todo acto que no sea una inmediata manifestación de la soberanía de un Estado tendrá carácter comercial. En el caso "Victory Transport, Inc. c. Comisaría General de Abastecimiento y Transporte" se señaló que los actos "iure imperii" se limitarán a los actos administrativos internos, como la expulsión de un extranjero; actos relativos a las fuerzas armadas; actos relativos a la actividad diplomática; empréstitos públicos (336 F:2d 354, 358 -2d Cir. 1964-, cert. denied. 381 U.S. 934, 85 S. Ct. 1763, 14 L. Ed. 2d 968 -1965-).

Así también la Corte de Casación italiana en el caso "Governo degli Stati Uniti di America c. Soc I.R.S.A." (1963 Foro Ital. 1405, Rivista de Diritto Internazionale, t. 47, p.484) denegó inmunidad a los Estados Unidos en una demanda iniciada por una compañía italiana que había construido cloacas para el comando logístico de Estados Unidos, sobre la base de que la transacción era de naturaleza privada a pesar de que había sido hecha con un propósito militar.

Por su parte, la Corte Constitucional de Alemania el 30 de abril de 1963 (16 BVerfG en 64. 19 L.Z. en 175), dictó sentencia en una causa en la cual, una firma privada demandó al gobierno de Irán por el incumplimiento de una obligación surgida del contrato de reparación del sistema de calefacción central de la Embajada de Irán. En esa oportunidad sostuvo que dicho contrato no podía incluirse dentro del ámbito de los actos "iure imperii" (también citado en Henkin Louis, Crawford Pugh Richard, Schachter Oscar, Smit Hans, International Law. Cases and Materials, 3 ed., West Publishing Company, St. Paul, Minn., 1993. ps. 1140 y sigtes.).

Así también lo ha entendido autorizada doctrina en la materia: The Harvard Research in International Law en el trabajo "Competencia de las Cortes en relación a estados extranjeros, (art. 11, 25 A.J.I. L Supp. p. 451 y sigtes.) concluye que un Estado realiza actividad comercial cuando interviene en una actividad en la que una persona privada puede intervenir (conf. Henkin op. cit.).

10. Que por lo demás, esta Corte ya estableció una pauta interpretativa en Fallos: 317:1880, en el cual en los diversos votos se utilizó el término "comercial" como sinónimo de actos "iure gestionis" (voto de la mayoría consid. 7, voto de los jueces Petracchi, Belluscio y Levene, consid. 13 y voto del juez Fayt consid. 11).

11. Que, de las consideraciones precedentes surge que nuestra ley ha empleado el término "comercial" en un sentido amplio, incluido dentro de los actos "iure gestionis".

12. Que en el presente juicio se demandó a la Administración Nacional de Navegación y Puertos de la República del Paraguay, organismo creado por ley paraguaya 1066 como institución autárquica del Poder Ejecutivo paraguayo. Por dec. 15.925 del Poder Ejecutivo paraguayo se autorizó a dicha entidad a "asumir la responsabilidad de administrar y operar la zona franca de Rosario en su calidad de órgano administrativo del gobierno nacional". En virtud de estas facultades, la Administración de Puertos paraguaya, mediante resoluciones 1926 y 2113, otorgó concesión a Cereales Asunción S.A. para "activar la zona franca especialmente para el movimiento de cargas para y/o al Paraguay".

13. Que sin perjuicio de la finalidad pública perseguida por todo Estado en su actuación, aun al realizar actos de gestión, la pauta de interpretación válida para determinar si un Estado puede ser juzgado por los tribunales del foro es la naturaleza de la actividad. En las particulares circunstancias del caso, los servicios de movimiento de carga portuaria constituyen actividad comercial en el sentido de la ley 24.488, y distan con evidencia de los actos de soberanía o imperio, pese a la índole pública del organismo creado por la ley paraguaya.

14. Que, asimismo, la ley 24.488, a fin de que un tribunal argentino se declare con jurisdicción internacional para entender en un litigio contra un Estado extranjero con motivo de un acto que se califique como "iure gestionis", exige que la "jurisdicción de los tribunales argentinos surgiere del contrato o del derecho internacional" (art. 2, inc. c, "in fine").

Al respecto cabe destacar que el derecho internacional general sólo impone como principio la existencia de una conexión razonable entre la jurisdicción de un Estado y la causa o controversia, sin precisarla específicamente. En tales condiciones, el derecho internacional impone el principio de razonabilidad de contactos dejando librada a los diversos sistemas de derecho internacional privado, convencionales o estatales, la precisión de las conexiones particulares.

15. Que cabe indagar las conexiones que resultan de las soluciones previstas en el Tratado de Montevideo de 1940, que vincula a la Argentina y al Paraguay y que desplaza, por la jerarquía de la fuente, a las soluciones del sistema de derecho internacional privado nacional. Dicho tratado establece, además del foro del domicilio del demandado, la asunción de jurisdicción sobre la base del derecho aplicable al acto jurídico materia del juicio (art. 56). Ahora bien, la regla general en cuanto a la ley aplicable a los contratos designa el derecho del lugar de cumplimiento (art. 37 del tratado). Sin que ello signifique abrir juicio "in concreto" sobre la ley aplicable al contrato "sub examine", cabe admitir la jurisdicción del juez argentino pues el contrato tiene su lugar de cumplimiento en la zona franca del puerto de Rosario.

16. Que, por lo demás, no habiéndose pactado la jurisdicción paraguaya, las partes razonablemente han podido prever que serían competentes los jueces del lugar en que debía cumplirse el contrato por la empresa argentina deudora de la prestación característica de operar la carga en la zona franca paraguaya sujeta a la jurisdicción argentina, que muestra, sin dudas, los lazos más estrechos con el contrato. Consiguientemente tanto el contrato como el derecho internacional habilitan la jurisdicción de los tribunales argentinos (art. 2°, inc. c, 24.488), pues el lugar de cumplimiento del contrato es un criterio que puede considerarse razonable según los principios de derecho internacional general (conf. Mann. "The Doctrine of International Jurisdiction Revisited After Twenty Years", Recueil des Cours, t.186 -1984-III-, p.13, Lipstein, "General Principles of Private International Law", Recueil des Cours t.135 -1972-I-, p. 135,1645).

17. Que, en tales circunstancias, el juez argentino tiene jurisdicción internacional para conocer en el caso según las normas del derecho internacional privado y los principios admitidos por el derecho internacional general. Ello, en modo alguno prejuzga sobre el derecho aplicable al fondo del litigio que el juez argentino habrá de examinar al tiempo de dictar pronunciamiento definitivo, pues lo antes considerado sobre la ley aplicable en virtud del Tratado de Montevideo, al solo fin de establecer la jurisdicción argentina, no excluye ulteriores debates acerca de si el contrato de concesión de operaciones de carga puede ser juzgado en todo o en parte por normas de derecho público paraguayo o argentino.

Por ello, oído el Procurador General, se declara admisible el recurso extraordinario, se confirma la sentencia apelada y se establece la competencia del Juzgado Federal N° 2 de la Ciudad de Rosario, Provincia de Santa Fe, para entender en la presente causa.- J. S. Nazareno. E. Moliné O'Connor (en disidencia). A. C. Belluscio. E. S. Petracchi (por su voto). A. Boggiano. G. A. F. López. G. A. Bossert. A. R. Vázquez.

Voto del Dr. Petracchi

Considerando: Que comparto lo desarrollado en el voto de los jueces Nazareno, Belluscio, Boggiano, López, Bossert y Vázquez, desde su consid. 1° hasta el párr. 1° del consid. 14 (ambos inclusive).

15. Que entonces corresponde determinar –con fundamento en el inc. c, del art. 2°, ley 24.488-, si la jurisdicción de los tribunales argentinos para entender en el "sub lite" surge del "Convenio para el establecimiento de una zona franca en el puerto de Rosario (Provincia de Santa Fe) para la República del Paraguay).

16. Que en dicho convenio se prevé, en lo que interesa, lo siguiente: "La Zona Franca cedida permanecerá sometida a la jurisdicción de la República Argentina, que se reserva todas las facultades emanadas de la soberanía territorial o inherentes al ejercicio del poder de policía en aquélla, en cuanto se refiere a la observancia de sus leyes y demás disposiciones" (conf. art. 16 del convenio).

En el reglamento de dicho convenio se establece: "Teniendo en cuenta que la 'Zona Franca' está sometida a la jurisdicción de la República Argentina, conforme a los términos del art. 7° del Convenio, toda infracción o delito de cualquier índole, una vez probado y juzgado sufrirá el correctivo o pena determinados por las leyes de la República Argentina, toda vez que la materia no esté legislada por el Convenio o este Reglamento" (conf. art. 12 del reglamento.

Finalmente, el art. 7° del Convenio prevé: "Las actividades que se desarrollan en la Zona Franca, corno consecuencia de la aplicación del presente Convenio, deberán observar las disposiciones vigentes en la República Argentina en lo relativo a la protección de la vida, la salud de las personas, el medio ambiente y la seguridad. A ese respecto, el Gobierno de la República del Paraguay se compromete a establecer dentro del perímetro de la Zona Franca los controles necesarios para hacer efectivo el cumplimiento de las disposiciones mencionadas y el Gobierno de la República Argentina se reserva, a su vez el derecho de realizar todas las inspecciones que estime conveniente de acuerdo con las autoridades paraguayas correspondientes […]".

17. Que en las normas transcriptas en el considerando anterior se establece con toda claridad que la zona franca de que se trata se encuentra sometida a la jurisdicción de la República Argentina (conf. art. 16 del convenio).

El art. 12 del reglamento, después de reiterar tal principio, se limita a regular otro aspecto de la relación entre ambos estados: el relativo al derecho aplicable a las infracciones y delitos que eventualmente pudieran cometerse en la zona franca.

18. Que, por lo expuesto, la República Argentina tiene jurisdicción para conocer en el "sub examine", sin que ello implique pronunciarse sobre cuál es el derecho aplicable al fondo de este litigio.

Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, se declara admisible el recurso extraordinario, se confirma la sentencia apelada y, en ejercicio de la facultad concedida por el art,. 16, 2ª parte, de la ley 48, se declara la competencia del Juzgado Federal N° 2 de la ciudad de Rosario, Provincia de Santa Fe, para entender en la presente causa. Con costas (art. 68 Cód. Procesal Civil y Comercial). E. S. Petracchi.

Disidencia del Dr. Moliné O'Connor

Considerando: Que cabe estar a lo dictaminado por el Procurador General a fs. 527/537, a cuyos fundamentos y conclusiones se remite por razón de brevedad.

Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario, se revoca la sentencia apelada y se establece que la cuestión debatida no resulta de la competencia de los tribunales nacionales. E. Moliné O'Connor.