Asociación de Abogados de Buenos Aires c. Estado Nacional

CNContencioso Administrativo Federal, sala II, 03/06/08, Asociación de Abogados de Buenos Aires c. Estado Nacional (decretos 319/04 y 689/99) s. proceso de conocimiento.

Acción declarativa. Inconstitucionalidad de tratados y leyes que prorrogan la jurisdicción nacional a favor de tribunales extranjeros. Asociación de Abogados de Buenos Aires. Falta de legitimación.

Publicado por Julio Córdoba en DIPr Argentina el 08/06/09.

En Buenos Aires, a los 3 días del mes de junio de 2008, reunidos en acuerdo los señores jueces de la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Dra. Marta Herrera y Dr. Carlos M. Grecco –que integra este Tribunal en los términos de la Acordada 1/2008-, para conocer del recurso interpuesto en los autos caratulados "Asociación de Abogados de Buenos Aires c. Estado Nacional (decretos 319/04 y 689/99) s. proceso de conocimiento", respecto de la sentencia obrante a fs. 306/313 se estableció la siguiente cuestión a resolver: ¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?

La Dra. Marta Herrera dijo: I.- Que a fs. 306/313, la Sra. juez de la instancia previa, declaró la falta de legitimación de la Asociación de Abogados de Buenos Aires –en adelante A.A.B.A.- para articular la presente acción declarativa de nulidad por inconstitucionalidad de las leyes que prorrogan la jurisdicción nacional a favor de tribunales extranjeros, en materia de empréstitos y crédito público. Impuso las costas en el orden causado y decidió diferir la regulación de honorarios para el momento oportuno.

Para así resolver, consideró: a) Que resulta necesario la determinación de un nexo lógico entre el status afirmado por la actora y el reclamo que procura satisfacer, el cual es "esencial para garantizar que aquél sea una parte propia y apropiada que pueda invocar el Poder Judicial Federal a fin de preservarlo de la sobrejudicialización de los procesos de gobierno" (conf. Sala IV, expte. n° 12.781/03 del 20-04-04).

b) Que la A.A.B.A. no acreditó el carácter de parte en el proceso, al no () demostrar la titularidad del derecho subjetivo a la legalidad constitucional invocada, como así tampoco la existencia de un derecho de incidencia colectiva a la soberanía nacional que la habilite para articular la presente demanda.

c) Que la ampliación de la legitimación procesal para entablar una acción de amparo, introducida por la reforma constitucional del año 1994, fue respecto a las asociaciones que propendan a la protección del ambiente, de la competencia, del usuario y del consumidor, y en general a los derechos de incidencia colectiva, siendo dichas asociaciones las que deben probar que se encuentran amparadas por el art. 43 de la C.N., demostrando que poseen un agravio diferenciado del resto de la sociedad.

d) Que, al haberse contratado abogados argentinos en pleitos debatidos en tribunales extranjeros –según constancias de autos-, no se advierte que el derecho al trabajo se haya visto perjudicado por la prórroga de la jurisdicción efectuada por los convenios firmados por el Estado Nacional.

e) Que uno de los pilares fundamentales sobre los que se apoya el sistema representativo, republicano y federal de gobierno, -art. 1 C.N.- es que el Poder Judicial conozca y decida en sus estrados, previo análisis de los recaudos substanciales que habilitan la jurisdicción, comportando una limitación constitucional al ejercicio de los tribunales federales, lo mentado en los art. 116 y 117 de la C.N. y por el art. 2 de la ley 27, que dispone que la justicia nacional nunca procede de oficio y sólo actúa en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte.

f) Que la declaración de inconstitucionalidad solicitada por la A.A.B.A., sin acreditar la titularidad del derecho que invoca, resultaría una declaración en abstracto al no encontrarse contenida en un caso judicial.

Remarcó que todo lo expuesto no significó emitir juicio respecto de la constitucionalidad de las normas impugnadas, como así tampoco el menoscabo del derecho de los habitantes de ocurrir a la justicia cuando consideren lesionados sus derechos.

Concluyó en que existió un impedimento formal –carencia de legitimación activa con la consiguiente ausencia de controversia judicial- para que se expida respecto del fondo de la cuestión y propuso el rechazo de la demanda.

II.- A fs. 314 la parte actora interpuso recurso de apelación, expresando sus agravios a fs. 322/328, los que fueron replicados por el Estado Nacional a fs. 329/335.

En lo esencial, la A.A.B.A. sostuvo que la sentencia recurrida rechazó la demanda sin emitir juicio respecto de la constitucionalidad de las normas impugnadas. A su entender, la Sra. juez a quo sustentó la falta de legitimación activa de su parte en que: a) la soberanía nacional no constituye un derecho de incidencia colectiva; b) la A.A.B.A. no ha demostrado un agravio diferenciado del resto de la sociedad; c) la reforma constitucional de 1994 no ha ampliado la legitimación de manera tal que permita afirmar que existe en nuestro ordenamiento una suerte de acción popular; y d) no se advierte en el caso concreto que el derecho al trabajo se vea perjudicado por la prórroga de la jurisdicción efectuada por los convenios firmados por el Estado Nacional, dado que de las constancias de autos se desprende que abogados argentinos fueron contratados en pleitos debatidos en tribunales extranjeros.

Respecto de los puntos a, b y c señaló que si bien en principio la aptitud para ser parte está dada por la titularidad activa o pasiva de la relación jurídica substancial controvertida "El ordenamiento jurídico, sin embargo, contempla casos de legitimación anómala o extraordinaria que se caracterizan por la circunstancia de que resultan habilitadas para intervenir en el proceso, como partes legítimas personas ajenas a la relación jurídica substancial en el que aquél se controvierte. En estos casos se produce la disociación entre los sujetos legitimados para demandar y los sujetos titulares de la respectiva relación substancial" (conf. CSJN, "Defensor del Pueblo de la Nación c. Estado Nacional" del 26-06-07).

Sostuvo que si el art. 43 de la Constitución Nacional admite la legitimación procesal por parte del afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones que propendan a proteger el ambiente, la competencia, al usuario y al consumidor, así como los derechos de incidencia colectiva en general, no se advierte razón seria y objetiva alguna para excluir de dicha protección al bien colectivo indivisible constituido por la soberanía nacional.

Manifestó que la A.A.B.A., con arreglo a sus estatutos, propende la defensa de la Constitución Nacional y que su legitimación no sólo resulta del art. 43 de la C.N. sino además del texto primigenio de la Carta Magna Argentina 1853/60 con arreglo al art. 33. En tales condiciones su legitimación se sustenta en el derecho de incidencia colectiva que protege el bien colectivo indivisible de la soberanía nacional y el derecho natural de los pueblos a preservar el principio fundamental de la misma. Señaló que dicha legitimación es ejercida ante la defección de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, procurando con esta acción un pronunciamiento del Poder Judicial que de no ser así estaría renunciando a la defensa de la soberanía nacional.

Respecto al punto d) –antes señalado- se agravió de la afirmación contenida en el fallo en crisis en cuanto a la falta de afectación del derecho al trabajo.

Sostuvo que si bien es cierto que abogados argentinos han representado o patrocinado a empresas extranjeras contra la Nación Argentina ante tribunales judiciales o arbitrales extranjeros o internacionales, dependientes del Banco Mundial –como es el caso del CIADI-, ello ha sido en flagrante violación a la Ley Fundamental de la República, infringiendo sus arts, 27, 31 y 116, menoscabando la independencia del Poder Judicial de la Argentina.

III.- Por su parte, en oportunidad de contestar los agravios, el Estado Nacional solicitó se declare desierto el recurso porque no criticó los fundamentos propuestos por la Sra. juez de grado.

Sostuvo que la recurrente reiteró los argumentos propuestos en la instancia previa acerca de la existencia de un derecho de incidencia colectiva a la soberanía nacional y que estaba a su cargo la protección del mismo.

Manifestó que los precedentes citados por su contraria –autos "Madorran" y "Defensor del Pueblo"-, exponen criterios sostenidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, pero de ninguna manera contribuyen a sustentar su posición, en el sentido en que fue desestimada en la instancia de origen.

Concluyó en que, tanto las razones expuestas por la Sra. juez de primera instancia, como las desarrolladas por su parte, demostraron la falta palmaria de legitimación de la actora. En consecuencia, peticionó se declare desierto el recurso o se lo rechace confirmando el fallo apelado.

IV.- Que un presupuesto necesario y fundamental para instar el ejercicio de la jurisdicción atribuida al Poder Judicial de la Nación, en los términos de los arts. 108 y 116 de la Constitución Nacional, supone la existencia de una causa de carácter contencioso -art. 2° de la ley 27-, vale decir que se pretenda de modo efectivo la determinación del derecho debatido entre partes adversas fundado en un interés, específico, concreto y atribuible en forma determinada al litigante (conf. CSJN, A. 451. XLII. "AGEERA c. Estado Nacional", con remisión al dictamen de la Procuración General, de fecha 13 de marzo de 2007).

Cabe destacar que tal ha sido el criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en tanto expresó que el examen judicial de la constitucionalidad de las leyes, actos u omisiones de los poderes públicos, sólo procede cuando dicho examen sea necesario para resolver una contienda entre partes, y como medida tendiente a superar los obstáculos que las normas o actos cuestionados significan para el reconocimiento de un derecho propio (doctrina de Fallos 256:104; 306:1125; 307:2384; Sala III del Fuero in re "Zaratiegui" del 6/12/88, y "Gambier, Beltrán c. E.N." del 13/10/98). El requisito de la existencia de un "caso" o "controversia judicial" debe ser observado rigurosamente para la preservación del principio de la división de poderes" (doctrina Fallos 310:2342 y sentencia del 7/4/94, in re "Polino").

Así también lo entendió el Máximo Tribunal al decir que si para determinar la jurisdicción de la Corte y demás tribunales de la Nación no existiese la limitación derivada de una contienda de partes, el Superior Tribunal dispondría de una autoridad sin contralor sobre el Gobierno de la República (conf. doctrina fallos 227:688; 245:552; 322:528; entre otros).

De modo que la existencia de un caso constituye el marco o presupuesto de la actuación de un juez, quién no puede pronunciarse fuera de él. En otras palabras, debe haber caso contencioso en donde se enfrenten partes que contradigan sus derechos, y que dicha controversia no debe ser abstracta por carecer quien la promueve, de un derecho o interés propio al cual el ordenamiento jurídico confiera protección jurisdiccional.

V.- En el sub examen, la recurrente sostuvo que "la legitimación de la A.A.B.A. se sustenta en el derecho de incidencia colectiva que protege al bien colectivo indivisible: soberanía nacional, y el derecho natural de los pueblos a preservar el principio fundamental de la misma. Bien colectivo existente como tal a tenor de la propia letra de la norma constitucional" –ver Expresión de Agravios, fs. 324 vta-.

Que tal como señala la Sra. juez de la instancia previa, la actora solicitó que se declare la inconstitucionalidad de las normas que prorrogan la jurisdicción, sin acreditar la titularidad del derecho invocado ni la afectación sufrida por sus asociados. En este sentido, no logró demostrar cuál sería el interés concreto, inmediato y sustancial que justifique la nulidad de actos federales complejos llevados a cabo por los poderes políticos del Estado, en donde concurren contratos administrativos, leyes del Congreso de la Nación y tratados celebrados con países extranjeros.

En efecto, la Corte Suprema ha reconocido que como regla, un daño es abstracto cuando el demandante no puede expresar un agravio diferenciado respecto de la situación en la que se hallan los demás ciudadanos. A su vez, tampoco puede fundar su legitimación para accionar en el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes (doctrina fallos 321:1352; 323:1261; 327:2512).

En ese orden de ideas, y toda vez que en autos no se advierte la violación de un derecho o interés propio al cual el ordenamiento jurídico confiera protección jurisdiccional (conf. Sala III del Fuero, in re "Maas, Noel c. Estado Nacional (P.E.N.) del 4 de marzo 1986; Sala IV, in re "Baeza, Aníbal R. c. Estado Nacional (P.E.N. – Ministerio del Interior" del 2/8/84" entre muchas otras), los agravios propuestos, en lo que a ello respecta, no pueden prosperar.

VI.- Cabe agregar que la reforma constitucional (art. 43 C.N.), no innova este criterio en materia de legitimación, requiriendo –al igual que lo hacía el art. 5 de la ley 16.986- la presencia del afectado, es decir del agraviado concreto por la interferencia de un derecho o interés propio al que el ordenamiento jurídico positivo confiera tutela jurisdiccional (conf. arg. Sala I, "Sones", del 22/2/94). Dicha norma constitucional "no ha consagrado una suerte de "acción popular" que desvincule absolutamente la ilegalidad del perjuicio. (Sala V, in re "Consumidores Libres Coop. Ltda." del 20/10/95).

Se ha dicho que "La inexistencia del derecho subjetivo a la legalidad, determina que –salvo hipótesis excepcionales- la reacción impugnatoria no puede ser la promovida por quien no se encuentra personal y directamente perjudicado. Este factor opera como límite negativo. No basta cualquier interés; concretamente, no alcanza el interés en la legalidad, sino que se torna indispensable un interés calificado" (conf. Sala III, in re "Carrió Elisa", n° 11.201/06, del 27-3-07).

VII.- Por lo demás, no se advierte que los fallos de la Corte Suprema citados por la recurrente para sustentar su postura, controviertan lo expuesto por la Sra. juez de grado al resolver como lo hizo. En efecto, si bien el Máximo Tribunal ha reconocido que "El ordenamiento jurídico… contempla casos de legitimación anómala o extraordinaria que se caracterizan por la circunstancia de que resultan habilitadas para intervenir en el proceso, como partes legítimas, personas ajenas a la relación jurídica sustancial en el que aquel se controvierte." –confr. "Defensor del Pueblo" del 26/06/07-, no encuentro en el escrito recursivo –ver fs. 322/328- los elementos necesarios que acrediten las circunstancias reseñadas en el precedente citado.

VIII.- Por último, la A.A.B.A. pretendió fundar su legitimación para obrar en la supuesta vulneración del derecho a trabajar de los abogados (art. 14 bis de la Constitución Nacional).

En este punto, y sin perjuicio de advertir que tal afectación no fue acreditada en las presentes actuaciones –ver. fs. 311 vta., considerando V, último párrafo-, nos encontraríamos ante un supuesto de lesión de derechos que son de carácter patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados (CSJN, in re "Defensor del Pueblo" citado y conf. doctrina Fallos 326:2998 y 3007.

IX.- Sentado lo anterior y como consecuencia de todo lo hasta aquí expuesto, propongo: confirmar la sentencia recurrida en lo que fue materia de agravios e imponer las costas de esta instancia por su orden en atención a la índole y complejidad de la cuestión debatida. Así voto.

El Dr. Carlos M. Grecco dijo: I.- Que adhiero al voto de la Dra. Marta Herrera. Asi digo.

En virtud del resultado que instruye el acuerdo que antecede, el Tribunal resuelve: 1) Confirmar el fallo recurrido en lo que fue materia de agravios por parte de la actora. Las costas de esta instancia se imponen por su orden en atención a la índole y complejidad de la cuestión. Se deja constancia que la Vocalía Nº 5 se encuentra vacante. Regístrese, notifíquese, hágase saber la vigencia de la Acordada CSJN N° 04/07 y, oportunamente, devuélvase.- M. Herrera. C. M. Grecco.