Fallos DIPr: Sancor Cooperativas Unidas Limitadas c. Dirección General de Aduanas

CSJN, 27/04/10, Sancor Cooperativas Unidas Limitadas c. Dirección General de Aduanas.

Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR. Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el MERCOSUR. Interpretación del Tratado de Asunción. Opinión consultiva. Posterior desistimiento de la acción. Se deja sin efecto el pedido de opinión consultiva.

Publicado por Julio Córdoba en DIPr Argentina el 26/07/10 y en SJA 30/06/10, con nota de A. F. Garay.

Dictamen del Procurador General de la Nación

Suprema Corte:

I. A fs. 155/159 vta., la sala 5ª de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revocó la sentencia del Tribunal Fiscal de la Nación (fs. 96/99) y, en consecuencia, hizo lugar a la demanda presentada por Sancor Cooperativas Unidas Limitada y dejó sin efecto seis resoluciones dictadas por la Aduana de Santa Fe mediante las que se habían rechazado las impugnaciones presentadas contra sendas intimaciones cursadas para que abonase los derechos de exportación correspondientes a los permisos de embarque vinculados con ciertas operaciones de exportación de leche en polvo a Brasil y Paraguay.

Para así resolver, expuso que es jurisprudencia pacífica de la Corte que el legislador no tiene atribuciones para modificar un tratado internacional, y que el Estado Nacional ha de velar por el cumplimiento de esos convenios de jerarquía superior a las leyes.

Con respecto al Tratado de Asunción, que dio lugar al Mercosur, sostuvo que es un acuerdo de integración económica, jurídica y política, de alcance parcial, en el marco de la ALADI, y que los derechos y obligaciones que de él emanan son jurídicamente exigibles para los Estados parte desde su entrada en vigencia.

Si bien consideró que ese acuerdo posee ciertas pautas programáticas, expresó que en lo que resulta de interés ahora, las normas aplicables son específicas y operativas, en especial sus anexos. Entendió que no puede admitirse la imposición de derechos aduaneros agravantes de los existentes al momento de firmarse el Acuerdo, aunque ello se haga alegando una situación de emergencia. En tales condiciones, adujo que la eliminación de toda restricción debe hacerse en los términos fijados por el art. 3, Acuerdo de Complementación Económica (ACE) 18, que forma parte del tratado, para evitar cualquier medida por la que un país impida o dificulte, unilateralmente, el comercio recíproco.

Con respecto a la resolución 11/2002 del Ministerio de Economía, que fijó los derechos de exportación aquí debatidos, estimó que resulta inconstitucional, puesto que es una norma de derecho interno que controvierte lo establecido por una norma internacional de jerarquía superior, en particular en el preámbulo y en los arts. 10 y 50, Tratado de Asunción.

Además, entendió que también se halla en colisión con los arts. 26 y 27, Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, ya que éstos deben cumplirse de buena fe y que no pueden invocarse disposiciones de derecho interno para justificar su incumplimiento.

II. Disconforme con lo resuelto por el a quo, la AFIP-DGA presentó el recurso que luce a fs. 163/172 vta.

Arguye que la resolución 11/2002 fue dictada de acuerdo con las facultades delegadas por las leyes 22415 y 25561, y por los decretos 1343/2001, 1366/2001, 1454/2001 y 355/2002, y también por los decretos 751/1974 y 2752/1991. Recuerda que su fundamento fue un marco de grave deterioro de los ingresos fiscales dentro de la emergencia en que se encontraba el país.

Sostiene, en síntesis, que la actora no ha demostrado que sea aplicable norma operativa alguna de derecho internacional que obste a la imposición de derechos de exportación. Indica que el Tratado de Asunción es, en sí mismo, programático y no operativo, motivo por el cual no puede deducirse la existencia de un compromiso asumido por la Argentina de abstenerse de establecer derechos como los aquí debatidos.

Aduce también que el Congreso ha ratificado la totalidad de la legislación delegada preexistente a la reforma constitucional de 1994.

III. A mi modo de ver, el recurso federal resulta formalmente admisible, toda vez que se halla en discusión la inteligencia que cabe asignar a normas federales, a las cláusulas de tratados internacionales de integración regional y a normas dictadas en su consecuencia, siendo la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa contraria a las pretensiones que la recurrente ha sostenido en ellas (art. 14, incs. 1 y 3, ley 48).

IV. El Tratado de Asunción, celebrado el 26/3/1991, suscripto por nuestro país junto con las Repúblicas del Paraguay, del Uruguay y el Brasil, y ratificado por el Congreso Nacional mediante la ley 23981, es la piedra basal constitutiva del Mercado Común del Sur (Mercosur). Es un acuerdo de carácter internacional que, por ende, integra el ordenamiento jurídico de la Nación con rango supralegal (arts. 31 y 75, incs. 22 y 24, de la Constitución Nacional).

En tal sentido, constituyó un paso más dentro de un camino en la búsqueda de la integración regional, uno de cuyos eslabones anteriores fue el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo celebrado entre nuestro país y el Brasil, el 29/11/1988, donde ya se había hecho explícito que uno de sus objetivos principales era remover todas las barreras arancelarias y no arancelarias que se aplican a la circulación de bienes, servicios y capitales entre ambos Estados, siempre teniendo en mira la constitución de un mercado común.

Entre los objetivos y fines del Tratado de Asunción, expresados en el preámbulo de su articulado, se hizo expresa referencia a la necesidad de acelerar los procesos de desarrollo económico con justicia social, una de cuyas condiciones fundamentales es ampliar la dimensión de los respectivos mercados nacionales mediante la integración supranacional de la región.

Asimismo, se puso de relieve que tal objetivo habría de alcanzarse mediante "el más eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles…, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación de los diferentes sectores de la economía, con base en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio", y que había el convencimiento de que existía la necesidad en los Estados signatarios de "modernizar sus economías para ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes".

Para ello, acordaron constituir un Mercado Común, que debía estar conformado al 31/12/1994 (art. 1, párr. 1), y cuya existencia implica "La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente" (art. 1, párr. 2), además de "la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados partes" (art. 1, párr. 4).

Asimismo, en el art. 7 se estableció que en materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos, los productos originarios del territorio de un Estado parte gozarán, en los otros Estados partes, del mismo tratamiento que se aplique al producto nacional. Y también, en su art. 8, inc. d, convinieron que los países signatarios extenderían automáticamente a los demás Estados parte "cualquier ventaja, favor, franquicia, inmunidad o privilegio que concedan a un producto originario de o destinado a terceros países no miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración".

Dentro del programa de liberación comercial, detallado en el Anexo I del Tratado de Asunción, se expresó en el artículo primero que los Estados partes acuerdan eliminar a más tardar a el 31/12/1994 los "gravámenes y demás restricciones aplicadas en su comercio recíproco" y, en su art. 2 se definió por "gravámenes" (a tales fines) "los derechos aduaneros y cualesquiera otros recargos de efectos equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario, cambiario o de cualquier naturaleza, que incidan sobre el comercio exterior", agregando que no quedaban comprendidos en dicho concepto "las tasas y recargos análogos cuando respondan al costo aproximado de los servicios prestados". Además, por "restricciones" se definió "cualquier medida de carácter administrativo, financiero, cambiario o de cualquier naturaleza, mediante la cual un Estado parte impida o dificulte, por decisión unilateral, el comercio recíproco", dejando fuera de tal definición a las medidas adoptadas en virtud de las situaciones previstas en el art. 50, Tratado de Montevideo de 1980 (ley 22354).

De forma concomitante, también se previó lo atinente a la imposición de un arancel externo común (arts. 1 y 5, Tratado de Asunción) sin que quepan dudas, en este caso, de que estamos frente a un derecho de importación uniforme, adoptado por el bloque, para las operaciones con terceros países cualquiera que fuere el país del Mercosur de destino de las mercancías.

Dentro de este orden de ideas, considero oportuno adelantar que, a mi modo de ver tal, y como fue dicho por el Tribunal Fiscal en su sentencia de fs. 96/99 vta., no hay en el tratado constitutivo del mencionado Mercado Común ninguna norma que, de manera directa e indubitable, imponga a los Estados miembros la obligación de abstenerse de establecer tributos a la exportación de sus mercancías hacia los países miembros.

No se me escapa que este tipo de medidas tributarias, tomadas sea con finalidad recaudatoria o bien extrafiscal, por hipótesis, podrían llegar a modificar o desalentar en cierto grado las corrientes naturales de comercio entre los países de que se trate, al hacer menos atractiva la opción por exportar el producto. Pero tampoco dejo de destacar que ello constituirá siempre una decisión tomada por el Estado exportador, que no compromete -en principio- el comercio con los otros Estados socios, en tanto que las mercancías originarias o provenientes de éstos no están alcanzadas por estos derechos, precisamente, ya que no se trata de gravámenes sobre la importación. Por otra parte, como tal tipo de decisión involucra una cuestión de oportunidad, mérito o conveniencia sobre la cual no corresponde que los tribunales entren a juzgar (arg. Fallos 300:642; 312:72; 314:424, entre muchos otros).

Como dije, estimo que del plexo de tratados internacionales constitutivos del Mercosur no puede concluirse que la "eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente" alcance a los derechos que cada Estado miembro puede: aplicar para la exportación de sus mercancías.

A tal conclusión arribo tras una atenta lectura de los textos aprobados por las leyes 23981 y 24560, pero también aplicando las pautas hermenéuticas recibidas por V.E. en Fallos 322:3193, entre otros, en cuanto a que los acuerdos internacionales han de ser interpretados de buena fe (arts. 31, inc. 1, y 26, Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados), razón por la cual sus disposiciones no pueden aislarse sólo por su fin inmediato y concreto. Además, tampoco se han de poner en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, sino que, por el contrario, cabe procurar que todas ellas se entiendan entre sí de modo armónico, teniendo en cuenta tanto los fines de las demás, como el propósito de las restantes normas que integran el ordenamiento jurídico, de modo de adoptar como verdadero el sentido que las concilie y deje a todas con valor, y de esta forma dar pleno efecto a la intención del legislador (doct. de Fallos 252:139; 271:7; 296:372; 302:973; 315:38, 322:2193, entre otros).

Apoyo tal inteligencia, también, en lo que surge del art. 7 del Tratado, en cuanto deja en claro que en materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos, los productos originarios del territorio de un Estado parte gozarán, en los otros, del mismo tratamiento que se otorga a los productos nacionales, texto que, indudablemente, hace referencia a la prohibición de establecer gravámenes a la importación que resulten discriminatorios con respecto a los productos nacionales.

Asimismo, despeja la duda al respecto el texto del art. 3 del Anexo 1, Tratado de Asunción, referido al Programa de Liberación Comercial, en cuanto estipuló la reducción progresiva de los gravámenes o derechos aduaneros de los países miembros entre sí, mencionando expresamente los "gravámenes a la importación", omitiendo toda referencia a los que gravan la exportación de la mercancía.

Por ello, y en conclusión con respecto a este punto de debate, por las razones que dejo sentadas, estimo que no pueden compartirse los argumentos del a quo y que, por ende, la sentencia ha de ser revocada.

V. A esta altura del dictamen, debo poner en claro que tanto en su escrito inicial como en las demás presentaciones realizadas, la actora indicó que circunscribe la litis a discutir si se pueden crear derechos de exportación por operaciones dentro del Mercosur (ver fs. 48), y a resaltar que cuestiona la mencionada resolución en cuanto estableció un derecho de exportación con alcance genérico, sin tener en cuenta lo establecido por el Tratado constitutivo del Mercosur (ver fs. 51).

En tal sentido, además de sus razonamientos referidos al Tratado de Asunción, arguye, de manera brevísima y sin fundamentación, la inconstitucionalidad parcial de la ley 25561 como, asimismo, de la resolución 11/2002 del -entonces- Ministerio de Economía. Cabe recordar aquí que la declaración de inconstitucionalidad de una ley o de alguna de sus partes es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerado como una ultima ratio del orden jurídico (Fallos 288:325; 311:394; 312:122, 435 y 326:3024, entre muchos otros).

Por ese motivo, V.E. ha manifestado, desde antiguo, que la escueta y genérica alegación de inconstitucionalidad no es suficiente para que la Corte Suprema ejerza la atribución que reiteradamente ha calificado como la más delicada de las funciones que puedan encomendarse a un tribunal de justicia (conf. doct. de Fallos 301:904; 312:72 y 122, entre otros).

Dentro de tal orden de ideas, también la Corte ha exigido que el interesado en la declaración de inconstitucionalidad de una norma debe demostrar claramente en qué manera ésta contraría la Constitución Nacional, causándole de ese modo un gravamen y que tal circunstancia ocurre en el caso concreto (Fallos 302:1666; 310:211).

Sobre la base de tales conceptos, advierto que el referido planteo de inconstitucionalidad harto escuetamente planteado por la actora con respecto a las normas referidas en el segundo párrafo de este acápite, carece de la debida fundamentación, por estar desprovisto de un sustento fáctico y jurídico cierto y efectivo, pues incurre en afirmaciones dogmáticas sin lograr acreditar y demostrar en forma fehaciente cuáles son los derechos o garantías de raigambre constitucional vulnerados y sin siquiera citar cuáles son, en concreto, las normas constitucionales que considera supuestamente vulneradas por la normativa que impugna.

VI. Por lo expuesto, estimo que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia apelada.- E. Righi.

Buenos Aires, abril 27 de 2010.-

Considerando:

1) Que contra la sentencia de la sala 5ª de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al revocar la sentencia del Tribunal Fiscal de la Nación, hizo lugar a la demanda presentada por Sancor Cooperativas Unidas Limitadas y, en consecuencia, dejó sin efecto las resoluciones de la Aduana de Santa Fe impugnadas por la actora, el Fisco Nacional dedujo el recurso extraordinario que fue concedido mediante el auto de fs. 185.

2) Que tras haber dictaminado el procurador general, la Corte dispuso solicitar opinión consultiva al Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur acerca de la inteligencia del Tratado de Asunción en orden a la aplicación de derechos de exportación en el comercio entre sus Estados miembros (conf. resolución del 6/10/2009, obrante a fs. 236/240). Antes de que las actuaciones fueran remitidas a ese tribunal, la parte actora desistió de la acción que dio origen a estos autos, con la conformidad del representante de la Dirección General de Aduanas en cuanto al pedido de que las costas se distribuyan por su orden (fs. 250).

3) Que conforme lo ha sostenido esta Corte en reiterada doctrina, si lo demandado carece de objeto actual su decisión es inoficiosa (Fallos 253:346). Ello así puesto que la desaparición de los requisitos jurisdiccionales que habilitan su actuación importa la de poder juzgar, y, en ese sentido, lo manifestado por la actora en el escrito obrante a fs. 250 importa inequívocamente una renuncia incondicionada al derecho cuyo reconocimiento por la sentencia recurrida se impugnó en el recurso extraordinario, por lo que al no existir impedimentos para la eficacia jurídica de aquel sometimiento no queda cuestión alguna que decidir, en tanto la ausencia de interés económico convierte en abstracto el pronunciamiento requerido a esta Corte (Fallos 316:310; 328:2991, entre otros).

4) Que resulta manifiesto que, en tales condiciones, corresponde dejar sin efecto la resolución de fs. 236/240, por la que se había dispuesto requerir opinión consultiva al Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur.

Por ello, habiendo dictaminado el procurador general, y con el alcance indicado precedentemente, se declara inoficioso un pronunciamiento del tribunal sobre las cuestiones planteadas en el recurso extraordinario, y se deja sin efecto la resolución de fs. 236/240. Costas por su orden en virtud de lo acordado por las partes (conf. escrito de fs. 250). Notifíquese y devuélvase.- R. L. Lorenzetti. J. C. Maqueda. E. R. Zaffaroni. C. M. Argibay. En disidencia: E. I. Highton de Nolasco. C. S. Fayt. E. S. Petracchi.

Disidencia de los Dres. Highton de Nolasco, Fayt y Petracchi.

Considerando:

2) Que, tras haber dictaminado el procurador general, la Corte dispuso solicitar opinión consultiva al Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur acerca de la inteligencia del Tratado de Asunción en orden a la aplicación de derechos de exportación en el comercio entre sus Estados miembros (conf. resolución del 6/10/2009, obrante a fs. 236/240). Antes de que las actuaciones fueran remitidas a ese tribunal, la parte actora desistió de la acción que dio origen a estos autos, con la conformidad del representante de la Dirección General de Aduanas en cuanto al pedido de que las costas se distribuyan por su orden (fs. 250).

4) Que resulta manifiesto que, en tales condiciones, corresponde dejar sin efecto la resolución de fs. 236/ 240, por la que se había dispuesto requerir opinión consultiva al Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur.

5) Que, por otra parte, y sin perjuicio de lo anteriormente señalado, por aplicación de la doctrina establecida por el tribunal en el precedente "Peso" (Fallos 307:2061), reiterada en pronunciamientos posteriores (Fallos 315:123; 327:3655; 328:2991 y 329:5068, entre otros), corresponde, asimismo, revocar la sentencia apelada, en tanto su subsistencia podría ocasionar un gravamen injustificado al recurrente, ya que la conducta adoptada por el actor importó la renuncia a la pretensión que constituyó el objeto del presente juicio.

Por ello, habiendo dictaminado el procurador general, y con el alcance indicado precedentemente, se declara inoficioso el pronunciamiento del Tribunal sobre las cuestiones planteadas en el recurso extraordinario, se deja sin efecto la resolución de fs. 236/240, y por las razones expresadas en el consid. 5 se revoca la sentencia apelada.

Costas por su orden en virtud de lo acordado por las partes (conf. escrito fs. 250). Notifíquese y devuélvase.- E. I. Highton de Nolasco. C. S. Fayt. E. S. Petracchi.