Casano Gráfica SA c. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

CNCom, sala D, 01/10/24, Casano Gráfica SA c. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Organismos internacionales. Inmunidad de jurisdicción. Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas. Inmunidad de ejecución. Embargo de cuentas bancarias. Improcedencia. Acceso a la justicia. Falta de prueba de la privación de justicia. Falta de jurisdicción de la justicia argentina. Nulidad de la causa.

Publicado por Julio Córdoba en DIPr Argentina el 07/10/24.

2º instancia.- Buenos Aires, 1° de octubre de 2024.-

1°) La parte actora apeló la resolución de fs. 121 en cuanto desestimó su pedido tendiente a que se decrete un embargo sobre las cuentas bancarias pertenecientes a la demandada.

Fundó esa apelación mediante memorial de fs. 122/123.

La Fiscal General ante esta Cámara de Apelaciones entendió que las cuestiones debatidas en autos resultan ajenas a su función relativa a la defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, por lo que declinó dictaminar.

2°) La agencia demandada, perteneciente a la ONU, no respondió la citación a juicio concretada a través del Ministerio de Relaciones, Comercio Internacional y Culto y fue declarada rebelde (fs. 108), todo lo cual motivó un pedido de la parte actora a fin de que se decrete, en los términos del art. 63 del Código Procesal, un embargo sobre ciertas cuentas bancarias cuya información fue obtenida a través de un informe emitido por el Banco Central de la República Argentina.

Ante el rechazo de esa petición y dados los términos de la pieza fundante de la apelación, una primera aproximación al asunto parece indicar que la cuestión recursiva consiste en determinar si es posible decretar medidas precautorias respecto de bienes pertenecientes al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Pero, según será explicado, el asunto a dilucidar es otro y es preliminar; pues refiere a la inmunidad de jurisdicción de las organizaciones internacionales.

Es que la adopción de cualquier decisión tendiente a la agresión patrimonial supone una previa determinación relativa a la existencia de potestad jurisdiccional para emitir una sentencia que obligue a un organismo internacional.

Ello deriva de la tradicional distinción entre inmunidad de jurisdicción e inmunidad de ejecución, cuya naturaleza procesal es esencialmente diferente, pues la primera afecta el ejercicio de la jurisdicción de los tribunales de un país respecto de un sujeto de derecho internacional (estados extranjeros u organizaciones internacionales), mientras que la segunda atañe a la posibilidad de adoptar medidas de ejecución forzosa contra sus bienes (conf. Leguisamon, H., Enfoque procesal de las defensas de inmunidad de jurisdicción y de ejecución de los estados extranjeros, Revista de Derecho Procesal, Santa Fe, 2003, v. I, p. 124).

Así, resulta indefectible resolver la cuestión previa relativa a si en autos corresponde (o no) el ejercicio de la jurisdicción por parte del juez nacional en lo comercial.

Por lógica derivación, sólo si se concluye que el PNUD carece de inmunidad de jurisdicción en relación al presente reclamo y, por tanto, puede ser sometida a juicio en esta sede, será posible analizar el planteo introducido por la parte actora, tendiente a obtener una medida precautoria de embargo sobre las cuentas bancarias pertenecientes al organismo internacional.

3°) La cuestión relativa a la inmunidad de jurisdicción remite a un clásico problema del derecho internacional; cuya solución ha evolucionado con el transcurso de los años.

La doctrina establecida desde antiguo por la Corte Suprema de Justicia de la Nación reconocía la tesis absoluta de la inmunidad de jurisdicción, por la cual se impedía que en cualquier tipo de causas un estado extranjero pudiera ser llevado, sin su consentimiento, a los tribunales de otro país (Fallos 123:58; 125:40; 178:173; 292:461).

Sin embargo, en el caso «Manauta» [publicado en DIPr Argentina el 12/03/07] (Fallos 317:1880), el Alto Tribunal consideró que el principio de la inmunidad absoluta de jurisdicción ya no podía ser considerado como norma de derecho internacional general porque no se practicaba de modo uniforme ni existía convicción jurídica de su obligatoriedad; circunstancia en razón de la cual abandonó su criterio anterior y adhirió a la tesis de la inmunidad relativa o restringida, que distingue entre actos “iure imperii” (también denominados gubernamentales, es decir, desplegados por el estado extranjero en ejercicio de su soberanía) y actos “iure gestionis” (ejecutados en el ámbito del derecho privado).

Ello significó que resultaran ajenos a la potestad jurisdiccional de los tribunales argentinos aquellos actos cumplidos por un estado extranjero en la esfera soberana de gobierno, mientras que los desarrollados en el ámbito de sus funciones no gubernamentales, es decir; como sujetos de derecho privado, pudieran ser sometidos a juzgamiento por los jueces nacionales.

Esa distinción fue recogida posteriormente por el legislador, mediante la sanción de la ley 24.488, que si bien estableció la inmunidad de jurisdicción de los estados extranjeros como principio general (art. 1°), incorporó un elenco de excepciones a dicho principio, entre las cuales interesa referir aquí, dado el objeto del presente juicio, aquella comprendida en el inciso c) del art. 2°, que prevé que los estados extranjeros no pueden invocar su inmunidad jurisdiccional cuando sean demandados en función de “una actividad comercial o industrial”.

Tal decisión legislativa implicó, en definitiva, el alineamiento de la República Argentina a la teoría de la inmunidad relativa y su consecuencia directa que consiste en la posibilidad de traer a los estrados judiciales a un estado extranjero, si se configura alguna de las excepciones que prevé el art. 2° de la ley 24.488 (conf. Boggiano, A., Derecho Internacional Privado, Buenos Aires, 2006, p. 369; Scotti, L., Excepciones a la inmunidad jurisdiccional de los estados extranjeros, LL 2010-E, p. 257; Uzal, M., Derecho Internacional Privado, Buenos Aires, 2016, ps. 291/293).

Ahora bien; ¿aquella distinción según la naturaleza de los actos que sirven de antecedente al litigio puede utilizarse como parámetro para definir si una organización internacional goza de inmunidad de jurisdicción?

A fin de responder tal interrogante, cabe recordar que la inmunidad de jurisdicción de los estados ha sido reconocida como parte de una práctica del derecho consuetudinario, mientras que la fuente de los privilegios e inmunidades de las organizaciones internacionales reside en los tratados, instrumentos constitutivos, legislación interna o acuerdos de sede (conf. Berenson, W., La inmunidad de jurisdicción de organizaciones internacionales públicas en el sistema interamericano: desarrollos y preocupaciones, publicado por la Organización de los Estados Americanos (OEA) en el marco del XL Curso de Derecho Internacional, Washington, 2014, p. 211).

Así es que, a diferencia de los estados soberanos, la limitación al juzgamiento compulsivo de las organizaciones internacionales no tiene por fundamento el derecho de gentes, sino la voluntad común de los estados parte del tratado constitutivo y por ello la entidad goza de dicho privilegio con el alcance definido en el instrumento internacional de creación o, con relación al estado receptor, en el respectivo acuerdo de sede (CSJN, Fallos 322:1905).

Además, la distinción entre actos “iure imperii” y actos “iure gestionis”, base de la teoría restringida en materia de inmunidad de jurisdicción de los estados soberanos, no tiene sentido razonable cuando se consideran los actos realizados por una organización internacional, los que, sin perjuicio de la finalidad pública perseguida por cada estado parte del tratado constitutivo, no conforman una manifestación inmediata y directa de la soberanía de un estado (CSJN, Fallos: 321:48).

Y en razón del diferente fundamento que sustenta el otorgamiento de la excepción de inmunidad de jurisdicción a los estados extranjeros soberanos y a las organizaciones internacionales, no corresponde extender al segundo supuesto la solución que el legislador ha dictado para el primero -ley 24.488-, sobre la base de la evolución del derecho internacional general respecto del principio absoluto de inmunidad de los estados (CSJN, doctrina de Fallos 317:1880), pues ello implicaría, por vía analógica, la modificación unilateral de la inmunidad que tienen las organizaciones internacionales en virtud de los tratados que obligan a la República Argentina, con las posibles consecuencias sancionatorias de la comunidad internacional (CSJN, Fallos 323:2418).

Todo lo expuesto hasta aquí revela que a fin de emitir juicio de mérito acerca de la inmunidad de la organización internacional demandada es necesario indagar el marco normativo en el que se desenvuelve la cooperación del PNUD en nuestro país.

Al respecto, cabe señalar que el 26/2/1985 la República Argentina y el PNUD celebraron un acuerdo a través del cual establecieron las condiciones básicas según las cuales esa agencia internacional prestaría asistencia al gobierno para la ejecución de proyectos orientados a solucionar problemas de desarrollo económico y fomentar el progreso social y mejores condiciones de vida de la población. Ese acuerdo recibió aprobación legislativa mediante la sanción de la ley 23.396, promulgada el 10/10/1986.

En cuanto interesa referir aquí, el artículo IX del acuerdo, denominado “Privilegios e Inmunidades”, estableció que “El Gobierno aplicará tanto a las Naciones Unidas y sus órganos, comprendidos el PNUD y los órganos subsidiarios de las Naciones Unidas que actúen como Organismos de Ejecución del PNUD, como a sus bienes, fondos y haberes y a sus funcionarios, incluidos el representante residente y otros miembros de la misión del PNUD en el país, las disposiciones de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas”.

Y esa convención internacional prevé, en su art. II -Sección 2-, que “Las Naciones Unidas, así como sus bienes y haberes en cualquier parte y en poder de cualquier persona, gozarán de inmunidad contra todo procedimiento judicial a excepción de los casos en que renuncie expresamente a esa inmunidad. Se entiende, sin embargo, que esa renuncia no se aplicará a ninguna medida judicial ejecutoria”.

La lectura del texto convencional no ofrece dificultad interpretativa en punto a sus alcances: (a) la inmunidad de jurisdicción de la Organización de las Naciones Unidades -y por tanto, del PNUD- es absoluta y (b) el sometimiento a la jurisdicción de los tribunales estatales sólo puede derivar de una renuncia expresa.

Que la inmunidad de jurisdicción es absoluta significa que no puede relativizarse en función de la naturaleza del negocio jurídico que vinculó a la parte actora y a la organización internacional.

Por consiguiente, resulta innecesario analizar si la transacción mercantil denunciada en la demanda constituyó un acto “iure gestionis”.

Y, en cuanto atañe al carácter expreso de la renuncia, es evidente que la misma no puede presumirse aunque la organización internacional no hubiere invocado su inmunidad de jurisdicción, de modo tal que el silencio de PNUD ante la citación a juicio concretada en autos a través del Ministerio de Relaciones, Comercio Internacional y Culto no proyectó efecto alguno (conf. Miller, A., The Privileges and Immunities of the United Nations, International Organizations Law Review, 2009, Vol. 6, Issue 1, p. 21).

En esa misma línea, ha sido resuelto que aquella omisión no puede originar sanción para la organización internacional, por cuanto la falta de contestación a la demanda no puede interpretarse como aceptación de la jurisdicción argentina, que requiere -según el régimen normativo aplicable- declinación expresa, clara e inequívoca (conf. CNTrab., Sala II, 31/5/1989, “Dutto, Rodolfo c/ Alto Comisionado de las Nacionales Unidas para los Refugiados”).

4°) Lo expuesto en el considerando que antecede permite concluir que la Organización de las Naciones Unidas es una persona de derecho internacional público titular de inmunidad de jurisdicción absoluta y que, ante la aprobación legislativa del acuerdo celebrado entre la República Argentina y el PNUD, ello también puede predicarse respecto de la parte demandada en autos.

Pero, llegado a este punto, no puede soslayarse que el reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción absoluta de las organizaciones internacionales puede resultar problemático, dado el rango constitucional del derecho de acceso a la justicia (arts. 16, 18 y 33 CN; art. 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 2 de del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; entre otras similares disposiciones contenidas en tratados internacionales de derechos humanos aprobados por la República Argentina).

Así es que ha sido destacado que ello provoca un dilema entre la obligación de los estados, de garantizar el acceso a un juicio imparcial, como así también la disponibilidad de un debido proceso y, por otro lado, el cumplimiento de los compromisos internacionales relativos al reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción de tales organizaciones, asumidos mediante convenciones y acuerdos bilaterales (conf. Berenson, W., Squaring the concept of immunity with the fundamental right to a fair trial: the case of the OAS, The World Bank Legal Review, 2012, Vol. 3, p. 133).

Ahora bien, ese antagonismo se resuelve en la medida que se acepte, de acuerdo al consenso internacional sobre la materia, que la inmunidad de jurisdicción de las organizaciones internacionales es absoluta pero no es incondicional.

Ello implica que la obligación de las organizaciones internacionales de ofrecer mecanismos alternativos de solución de controversias en los conflictos con particulares del estado sede o de un estado miembro constituye una condición para el reconocimiento de su inmunidad de jurisdicción (conf. Reinisch, A. y Weber, U., In the shadow of Waite and Kennedy: the jurisdictional immunity of International Organizations, the individual’s right of access to the courts and administrative tribunals as alternative means of dispute settlement, International Organizations Law Review, 2004, Vol. 1, Issue 1, p. 70; Martha, R., International Financial Institutions and claims of private parties: immunity obliges, The World Bank Legal Review, 2012, Vol. 3, p. 94).

Es que necesariamente la inmunidad de jurisdicción debe tener como contrapartida la posibilidad de acceso a una tutela judicial efectiva para los terceros que se relacionen con la organización internacional (conf. Feuillade, M., Inmunidad de jurisdicción del Estado y de las organizaciones internacionales, en Temas de Derecho Internacional Público, Rosario, 2012, p. 169, cita n° 60).

Y ese ha sido el criterio adoptado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que ha puntualizado que no es posible consagrar una inmunidad de jurisdicción absoluta sin la previsión de un procedimiento suficientemente adecuado para la solución de controversias con terceros, pues ello conllevaría una abierta colisión con una norma imperativa de derecho internacional general que consagra la justiciabilidad de las controversias de derecho privado (CSJN, Fallos 321:48).

Desde esa perspectiva, el Alto Tribunal ha destacado que los estados no podrían pactar en favor de ninguna organización internacional una inmunidad de jurisdicción absoluta que comportase una privación de justicia en perjuicio del justiciable, pues resulta imprescindible -y ello hace a la validez de la cláusula del tratado que establece la inmunidad- que la organización internacional cuente con tribunales propios o jurisdicción arbitral o internacional, con garantías suficientes para administrar justicia en los posibles pleitos (CSJN, Fallos 322:1905).

Tanto así, que el máximo tribunal federal, en un caso en el que fue comprobado que la organización internacional demandada no contaba con procedimientos apropiados para dirimir sus conflictos con terceros, declaró la inconstitucionalidad del acuerdo de sede que concedió inmunidad jurisdiccional a esa entidad (CSJN, Fallos 305:2150).

En definitiva, existe una clara directiva sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en punto a que la restricción al juzgamiento compulsivo por los tribunales nacionales, establecida en favor de ciertos organismos internacionales, se encuentra condicionada a que la entidad involucrada provea procedimientos apropiados para la solución de la contienda de que se trate (CSJN, Fallos 303:2033; 305:2139, 2150; 314:1368; 316:1669; 321:48: 322:1095; 326:3350 y v. dictamen del Procurador General de la Nación en “Alimento de los Andes”, Fallos 323:2418).

5°) Con relación a lo expuesto en el considerando anterior, cabe observar que la inmunidad absoluta del organismo internacional demandado se encuentra condicionada según la propia Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas.

Véase que la sección 29 del art. VIII de esa convención obliga a la ONU a adoptar “las medidas adecuadas para la solución de (…) disputas originadas por contratos u otras disputas de derecho privado en las que sean parte”.

Y, en la práctica, las Naciones Unidas satisfacen esa obligación de naturaleza convencional mediante la incorporación de cláusulas de arbitraje en sus contratos de derecho privado. Así es que la inclusión de una cláusula compromisoria para el arbitraje de los conflictos derivados de transacciones comerciales tales como aquella invocada en autos por la parte actora, se resuelven sin mayores dificultades mediante ese mecanismo de solución de controversias que la organización pone a disposición de sus contrapartes contractuales (conf. Niedrist, G., Inmunidad de las Naciones Unidas y Estado de derecho internacional, en la obra colectiva “Estado de derecho internacional”, D.F. México, 2012, p. 425).

Sentado ello, cabe destacar que la accionante nada dijo en punto a que el PNUD no cuente con instrumentos jurídicos para resolver quejas presentadas por particulares, ni -mucho menos- denunció que, en todo caso, los medios jurídicos alternativos disponibles para defender sus derechos no satisfagan la garantía del debido proceso.

Esa última apreciación se justifica pues, tal como ya se dijo, la validez de las cláusulas convencionales que consagran la inmunidad absoluta a favor de las organizaciones internacionales descansan en el correlativo establecimiento de mecanismos de justicia efectiva, de modo tal que esa obligación que recae sobre tales organismos no puede considerarse satisfecha si los instrumentos jurídicos diseñados para la solución de las disputas no resultan adecuados, es decir; no cumplen los requisitos de efectividad, eficacia y posibilidad de acceso (conf. Ramos-Fuentes, G. y Masberna, P., Doctrina judicial del principio quid pro quo sobre inmunidades de jurisdicción de organizaciones internacionales en Francia e Italia, Anuario Colombiano de Derecho Internacional (ACDI), 2022, Vol. 15, p. 3).

Pero ningún análisis corresponde oficiosamente efectuar, ni formal (relativo a la existencia misma del procedimiento alternativo), ni sustancial (de tenor cualitativo y atinente al cumplimiento de la garantía del debido proceso en el marco del mecanismo procesal seleccionado por la organización internacional), pues la parte actora omitió toda consideración sobre tales asuntos.

La compulsa de las presentes actuaciones revela que Casano Gráfica S.A. demandó directamente al PNUD soslayando su condición de sujeto de derecho internacional, de modo tal que no introdujo ante el juez nacional ningún pedido tendiente a obtener el levantamiento de su inmunidad de jurisdicción como derivación de la ausencia o defecto del mecanismo alternativo de solución de controversias que el organismo se encuentra obligado a poner a disposición de todos aquellos con quienes contrata.

Ello impide, como se dijo, que ese asunto resulte objeto de tratamiento por esta Sala, dado que el referido análisis, según doctrina establecida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se encuentra supeditado a que el reclamante alegue y acredite la eventual privación de justicia que sufriría en caso de no admitirse la jurisdicción de los tribunales argentinos (v. considerandos 12° y 13° de Fallos 323:2418, “Alimento de los Andes S.A.”).

Por consiguiente, ante la ausencia de todo planteo relativo a tales relevantes aspectos del caso, corresponde concluir que no existen razones que justifiquen el desplazamiento de la regla convencional que establece la inmunidad de jurisdicción del PNUD.

6°) En definitiva, no habiendo mediado por parte del organismo internacional demandado renuncia a su inmunidad de jurisdicción, ni habiéndose alegado ni evidenciado la inexistencia o insuficiencia de las eventuales vías alternativas disponibles para la resolución de la disputa, es evidente que el reclamo introducido por la parte actora no puede ser examinado por los tribunales argentinos.

Ello revela que la habilitación de la instancia constituyó un defecto sustantivo que no puede ser convalidado y, por tanto, justifica la oficiosa invalidación de todo lo actuado.

Esa declaración de nulidad resulta indefectible pues el trámite de las actuaciones exhibe una flagrante inobservancia de disposiciones constitucionales y convencionales de orden público nacional e internacional.

Y comprende, como se dijo, todo lo actuado por tratarse de una lógica derivación de la falta de jurisdicción del juez argentino, dado que ningún pronunciamiento podía ser adoptado en autos y, mucho menos, la resolución que prevé el art. 59 del Código Procesal, pues no puede ser declarado rebelde quien no tiene la obligación de hacerse parte en el juicio.

Resulta pertinente aclarar, dado el particularísimo escenario configurado en autos, que la consecuencia procesal de la decisión adoptada por esta Sala es la conclusión del trámite de las presentes actuaciones, cuyo archivo corresponderá oportunamente ordenar.

Tal delicada solución se explica en función de la especial cautela con que corresponde a los jueces obrar en los casos en que, en mayor o menor medida, se afectan las relaciones internacionales de la República (CSJN, Fallos: 314:1368) y se ajusta a las pautas hermenéuticas sentadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, favorables a aquellas conclusiones más acordes con las presentes exigencias de cooperación, armonización e integración en el orden internacional (conf. capítulo X del dictamen del Procurador General de la Nación en “Alimento de los Andes”, Fallos 323:2418).

7°) Por todo lo expuesto hasta aquí, se RESUELVE: Declarar la falta de jurisdicción del Poder Judicial de la Nación para entender en el reclamo formulado por Casano Gráfica S.A. contra el PNUD y, en consecuencia, invalidar todo lo actuado en las presentes actuaciones; con el efecto de disponer la conclusión de su trámite.

Notifíquese electrónicamente, cúmplase con la comunicación ordenada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Ley 26.856 y Acordadas 15 y 24/13), y devuélvase el expediente -a través del Sistema de Gestión Judicial y mediante pase electrónico- al Juzgado de origen.

Firman únicamente los suscriptos por encontrarse vacante la Vocalía n° 12 (art. 109 del RJN).- P. D. Heredia. G. G. Vassallo.